NOVELA ZAKONA O SKUPNOSTI ŠTUDENTOV – POGOSTA VPRAŠANJA

V nadaljevanju objavljamo nekaj pogostih vprašanj, ki se pojavljajo, ko govorimo o vloženi noveli ZSkuS, ki Študentsko organizacijo Slovenije (v nadaljevanju ŠOS) eksplicitno opredeli kot osebo javnega prava. Odgovore smo pripravili v Študentskem društvu Iskra.

STRNJENA POJASNILA O PREDLAGANIH SPREMEMBAH ZAKONA O SKUPNOSTI ŠTUDENTOV

1. Zakaj več kot leto dni trajajoča pogajanja med MIZŠ, Iskro in ŠOS niso obrodila sprememb zakona?

ŠOS razpolaga z znatnimi javnimi sredstvi brez ustreznega zunanjega nadzora. Zato študentski funkcionarji želijo študentsko zakonodajo ohraniti čim bolj nespremenjeno. Posledično se poslužujejo taktik zavlačevanja in sabotiranja nujnih zakonskih sprememb. Zgolj v obdobju med (!) dosedanjim spreminjanjem zakonskega postopka je bilo nenamensko in netransparentno porabljenih okoli 23.000.000 evrov. ŠOS-u so zato najbolj po godu zakonske rešitve, ki v največji možni meri (ali v celoti) ohranjajo obstoječe nevzdržno stanje.

Zainteresirana študentska javnost si že dalj časa prizadeva za spremembe v načinu delovanja študentskih organizacij. Leta 2013 je naše društvo, potem ko je ugotovilo, da ni možen nikakršen dialog v smeri reforme z drugimi skupinami znotraj študentskega organiziranja, razpisalo referendum za spremembo statuta, ki bi naredil delovanje ŠOU v Ljubljani bolj transparentno. Takrat vodilni na ŠOU v Ljubljani so pozivali k bojkotu referenduma in ga načrtno pometali pod preprogo!

Svinjarije so se nadaljevale še naprej, zato smo 24. marca 2016 vsem poslanskim skupinam poslali predlog novele zakona, ki bi uredil predvsem finančno poslovanje ŠOS. V to smo bili primorani kot državljani, ki jim ni vseeno za porabo javnega denarja. Nato se je takrat Združena Levica odločila vložiti našo novelo zakona. Čeprav pristojni Odbor za izobraževanje DZ ni potrdil zakona kot primernega za nadaljnjo obravnavo, so poslanci po temeljitem pregledu našega gradiva ugotovili, da je znotraj ŠOS očitno veliko nepravilnosti. Poslanci so sprejeli sklep, da mora MIZŠ čimprej napisati nov predlog zakona in ga poslati v obravnavo.

Celotna časovnica datumov obravnav zakona na najvišjem nivoju državnih organov je nanizana spodaj. Pri tem smo izpustili datume sestankov delovne skupine za pripravo novega zakona, v kateri smo skupaj Iskra, MIZŠ in ŠOS iskali rešitve.

24. 3. 2016 – predstavitev novele na novinarski konferenci in poziv vsem strankam
20. 4. 2016 – vložitev novele s strani ZL
1. 6. 2016 – 41. redna seja Komisije Državnega sveta za kulturo, znanost, šolstvo in šport (prekinjena, ker Vlada RS ni pripravila gradiva)
22. 6. 2016 – nadaljevanje 41. seje Komisije Državnega sveta za kulturo, …
28. 6. 2016 – 18. redna seja Odbora za izobraževanje DZ (sklep o javni obravnavi mnenj)
14. 9. 2016 – javna obravnava mnenj v DZ
5. 10. 2016 – 21. redna seja Odbora DZ (sklep o pripravi novega zakona)
21. 9. 2016 – 3. seja Sveta vlade za študentska vprašanja, MIZŠ
21. 12. 2016 – 4. seja Sveta vlade za študentska vprašanja, MIZŠ
26. 1. 2017 – MIZŠ javno objavi usklajeni ZSkuS
1. 3. 2017 – 5. seja Sveta vlade za študentska vprašanja, MIZŠ
30. 1. 2018 – 7. seja Sveta vlade za študentska vprašanja, MIZŠ

Kot je razvidno iz časovnice, so bila pogajanja maratonska. Pomembneje, na njih se je govorilo o vseh vprašanjih, ki jih je odprlo naše društvo. Začasno smo se na začetku izognili le debati o pravni subjektiviteti, ker je tako želel kabinet ministrice. V vseh ostalih točkah smo se uskladili z MIZŠ in ŠOS decembra 2016. Nato je šel zakon v medresorsko usklajevanje, kjer sta Ministrstvo za finance in Ministrstvo za javno upravo zahtevali, da se ŠOS eksplicitno opredeli kot pravno osebo javnega prava. To ne pomeni, da se opredeli ŠOS kot javni zavod, saj področna zakonodaja pozna ureditev t.i. “druge osebe javnega prava”, ki je rezervirana za pravne osebe, ki so organizirane v sui generis obliko. Podobno ureditev poznamo na primer tudi pri sorodnih samoupravnih organizacij narodnih skupnosti, ki je z zakonom eksplicitno opredeljena kot oseba javnega prava. ŠOS v diskurz pravne subjektivitete študentskega organiziranja načrtno vnaša zmedo. Leta 2012 so plačali 34.000 evrov za pravno mnenje, v katerem je pisec, v nasprotju s tedanjo sodno prakso, ugotovil da je ŠOS pravna oseba zasebnega prava. Dokument sicer v formalno-pravnem smislu nima nobene veljave, a je podlaga za razvoj spornih “pozasebljenih” praks študentskega organiziranja, ki utegnejo v bližnji in srednjeročni prihodnosti precej ogroziti del študentskega organiziranja.  

2. Zakaj je ŠOS pravna oseba javnega prava?

Sedaj veljaven Zakon o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS) ne opredeljuje pravne subjektivitete ŠOS oz. preprosto ugotavlja, da gre za pravno osebo. Zato je potrebno pravno subjektiviteto vsakokrat ugotavljati s pomočjo sistematične razlage pravnih pravil v sodni praksi. Čeprav je že več sodb različnih sodišč – od Upravnega, Vrhovnega do Ustavnega – ugotovilo, da je ŠOS po več kriterijih oseba javnega prava, ŠOS vseeno trdi, da je oseba zasebnega prava. O tem, da so ŠOS ali organizacijske oblike ŠOS (v nadaljevanju OO ŠOS) osebe javnega prava, konkretno govorijo sledeče odločbe sodišč:

Če citiramo le sodbo Upravnega sodišča z dne 23. 5. 2011:

“Sodišče se strinja s stališčem iz izpodbijane odločbe, da je treba za ugotovitev ali je tožeča stranka pravna oseba javnega prava uporabiti pravno teorijo. Odločujoči kriteriji po stališču pravne teorije pa so način ustanovitve, namen delovanja, način financiranja, izvrševanje javnih pooblastil in način pridobitve statusa člana. Sodišče se strinja tudi s stališčem, da je treba vse kriterije obravnavati kot celoto in po presoji vseh navedenih kriterijev sledi zaključku iz izpodbijane odločbe, da je tožeča stranka oseba javnega prava. Delovanje tožeče stranke je v javnem interesu. Primarno tožeča stranka sicer res uveljavlja in skrbi za interese študentov, vendar pa je tudi v interesu javnosti nasploh, da je za uveljavljanje interesov študentov ustrezno poskrbljeno. Študentska organizacija Slovenije in njene organizacijske oblike, med katere sodi tudi tožeča stranka, sprejema, organizira in izvaja programe, ki se nanašajo na različna področja interesnih oziroma obštudijskih dejavnosti, nadalje takšne, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov, se zavzemajo za kakovostno in javno dostopno visoko šolstvo… Ker je izvajanje teh dejavnosti z namenom kvalitetnega študija, obštudijskih dejavnosti in socialno-ekonomskega položaja študentov nasploh v javnem interesu, so pogoji za takšno delovanje postavljeni z ZSkuS. Da gre za javni interes pa izhaja tudi iz določil Študentske ustave, po katerih je delovanje tako Študentske organizacije (12. člen Študentske ustave) kot njenih organizacijskih oblik (65. člen Študentske ustave) – torej tudi tožeče stranke – javno. Organizacijske oblike Študentske organizacije Slovenije, torej tudi tožeča stranka, ne delujejo samo v korist študentov oziroma mlade populacije, ampak tudi v interesu razvoja in napredka univerz, lokalnih skupnosti, širše regije in Republike Slovenije. Vse navedeno po presoji sodišča vsekakor kaže na to, da je tožeča stranka pravna oseba javnega prava, v prid temu pa govorijo tudi ostali zgoraj navedeni kriteriji, ki jih je treba uporabiti pri opredelitvi pravne osebe kot osebe javnega prava.

ŠOS že več let ne priznava teh sodb. Še več, študentski funkcionarji v prostor študentskega organiziranja načrtno vnašajo pravno zmedo. Leta 2012 je ŠOS naročila pravno študijo, ki naj bi v nasprotju s sodišči ugotovila, da študentske organizacije spadajo med osebe zasebnega prava. Avtor študije Gorazd Trpin je za to “ugotovitev” dobil zajetnih 34.000 evrov (ŠOS za mnenje, da ni oseba javnega prava, plačal 34.500 evrov Pod črto, 8.3.2017). Leta 2014 je ŠOS navkljub petletni sodni praksi v Študentsko ustavo zapisala, da so pravna oseba zasebnega prava (2. člen Študentske ustave ŠU-2).

3. Zakaj imamo študentje legitimno pravico zahtevati spremembe Zakona o skupnosti študentov?

Študentske organizacije nikakor niso ustrezne predstavniške strukture študentske populacije. Zaradi spleta različnih okoliščin (neobveščenost študentov, pa tudi grožnje in nasilni pretepi študentov), večina študentov trenutno ignorira politične procese v študentskem organiziranju. Povprečna volilna udeležba se giblje pod 10 %, opazen pa je tudi trend njenega upadanja na pregovorno politično bolj odprtih študentskih organizacijah. Okoli 90 % študentov nima realne možnosti samoupravnega odločanja znotraj svojih študentskih organizacij.

Volilna udeležba po posameznih študentskih organizacijah 

Katastrofalne številke so posledica sistemskih zlorab volilnih postopkov študentskih organizacij. Potek volitev v predstavniške organe OO ŠOS je urejen v 23. členu Študentske ustave. V omenjenem členu je na primer jasno določeno, da morajo biti volilne skrinjice prisotne na vsaki fakulteti, članici OO ŠOS. Kljub temu prihaja do grobih kršenj določb, ki se pojavljajo že dlje časa (Študentje ponovno na volitve, Mladina, 6. 8. 2008; Volitve z enim samim volilcem, Mladina, 12. 3. 2009), kršitve pa se bodo nadaljevale tudi v prihodnje, saj temeljita reforma načina izvajanja volilne kampanje ni bila nikoli implementirana.

Še bolj so problematične volitve poslancev študentskega zbora ŠOU v Mariboru (ŠOUM), saj volitve sploh ne potekajo na volilnih enotah, torej posameznih fakultetah. Študentski funkcionarji na ŠOUM namreč že več let organizirajo zgolj eno volišče za več deset tisoč študentov! To je neposredna kršitev Študentske ustave, vendar pa Nadzorna komisija ŠOS sploh ne ukrepa. Kršitev traja odkar je Univerza v Mariboru ŠOUM-u prepovedala izvajati volitve v prostorih fakultet in visokih šol (Zapisnik seje senata UM, 25. 10. 2005). Veliko pove citat pod 27. točko dnevnega reda: “Prof. dr. Igor Tičar je povedal, da je potrebno stvari urediti, še preden po Univerzi v Mariboru ponovno rešujejo zadeve z organi pregona.

Podobno sporni so volilni postopki za izvolitev poslancev študentskega zbora ŠOU na Primorskem (ŠOUP). Leta 2013 je volilna komisija namreč neupravičeno zavrnila vse kandidature opozicije, zapele pa so tudi pesti. David Krpač, sicer polbrat takratnega direktorja ŠOUP Sebastjana Kokla, je z enim od predstavnikov opozicije fizično obračunal (Pretep pred volitvami, Večer, 11. 10. 2013, Volilni postopki na ŠOUP burijo duhove, Siol.net, 14. 10. 2013).

Volitve slovijo tudi po sumljivih denarnih tokovih, izvori katerih študentom niso predstavljeni. Močnejše študentske skupine za namene (uradne in neuradne) volilne kampanje namenijo izdatna finančna sredstva. Ta pridobijo iz neznanih virov, saj trenutno ne obstajajo nikakršne omejitve zbiranja prispevkov za namene financiranja volilne kampanje. Prav tako ni določena niti obveznost poročanja o financiranju volilne kampanje za študentske volitve, razen v kolikor organizator zaprosi za povračilo dela stroškov kampanje iz proračuna ŠOUL. Da se pri kampanjah porabijo obscene količine denarja, je priznal celo nekdanji predsednik ŠOS Klemen Balanč na predvolilni okrogli mizi Radia Študent dne 15. 10. 2014 (https://vimeo.com/109554277, 1:07:36), citiramo: “Bom mogoče kar povedal po resnici, stroški kampanje vseh skupin so podobni in znašajo med 5 do 10 tisoč evrov v povprečju na skupino.

4. Zakaj je potrebno z zakonom opredeliti pristojnosti najvišjega predstavniškega organa študentskih organizacij?

V nekaterih študentskih organizacijah (denimo Študentski organizaciji Univerze na primorskem – ŠOUP), predstavniški organi nimajo nikakršnih pooblastil pri vodenju organizacije. Prvi predsednik ŠOUP Sebastjan Kokl je namreč po preteku mandata ponaredil statut organizacije (Kokl pravnomočno obsojen, Delo, 2.10.2017) ter postal direktor organizacije. Kokl je zato iz svoje funkcije odstopil (ohranil je direktorsko mesto v enem izmed ŠOUP-ovih zavodov), ključne rešitve iz ponarejenega statuta pa v ŠOUP žal ostajajo. Odločanje o ključnih dokumentih ni več v pristojnosti t.i. Študentskega zbora, ki ga sestavljajo neposredno voljeni študentski poslanci, pač pa so ključne odločevalske kompetence (npr. sprejemanje letnega finančnega načrta) podeljene t.i. Nadzornemu svetu (Statut ŠOUP, str. 10). V Nadzornem svetu predstavniki študentov predstavljajo manjšino (2 mesti), večino mest pa zasedajo predstavniki, ki jih posredno ali neposredno imenuje poslovodstvo organizacije (nekoč direktor, danes generalni sekretar). Iz pridobljenih zapisnikov je mogoče sklepati, da ima predstavniški organ na ŠOUP zgolj funkcijo odločanja o morebitnih kadrovskih spremembah v predsedstvu. Študentski predstavniki namreč ne glasujejo o letnem načrtu ali dokumentih, ki bi bili relevantni za delovanje organizacije, saj je oboje v pristojnosti Nadzorne komisije. To pomeni, da v praksi organizacijo de facto in de jure ne vodijo študenti in nanjo tudi ne morejo vplivati. To pa pomeni, da vsaj ena izmed treh študentskih organizacij univerz ni niti avtonomna, niti samoupravna v pravem pomenu obeh besed. 

Zato je nujno z zakonom opredeliti pristojnosti, ki jih imajo organi sestavljeni iz predstavnikov študentov, ki so izvoljeni na neposrednih volitvah in s tem zagotoviti demokratični minimum študentskega organiziranja.

5. Koliko javnih sredstev pravzaprav prejme ŠOS?

Sredstva za delovanje ŠOS pridobiva iz naslova koncesijskih dejavnosti in 130. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (ZUJF-C). Po določbah ZUJF-C država vsako leto v proračun ŠOS vplača razliko do višine sredstev z naslova koncesijskih dajatev, ki jih je ŠOS prejel leta 2011. V praksi se ŠOS financira preko posrednih (koncesijske dejavnosti) in neposrednih (sredstva iz naslova ZUJF-C) proračunskih sredstev.

Vsak študent/ka, ki dela preko napotnice, prispeva v mošnjiček ŠOS 3,8 % bruto vrednosti napotnice. V povprečju študent/ka ali dijak/inja, ki dela preko študentskega dela – teh je bilo po podatkih SURS za leto 2015 26.000 (vir) – v blagajno ŠOS prispeva okoli 384 evrov.

V letu 2016 se bo po podatkih ŠOS-a z naslova koncesijske dajatve zbralo 9.150.000 evrov sredstev, z naslova ZUJF-C pa 1.680.000 evrov, skupaj 10.830.000 evrov. Sredstva, ki jih ŠOS pridobi preko mehanizma ZUJF-C so neposredna proračunska sredstva, ki so odvzeta najranljivejšim skupinam (nakazuje jih namreč Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti), vendar jih ŠOS in njegove OO porabljajo ob odsotnosti pravil javnih razpisov.

Razmerje med neposrednimi in posrednimi proračunskimi sredstvi ŠOS v letu 2016 

ŠOS porabe teh javnih sredstev ne utemeljuje z vsebinskimi poročili, ki bi pojasnjevali, kdo dobiva koliko javnih sredstev ter za izvajanje kakšnih nalog v skladu s pooblastili predvidenimi v obstoječem ZSkuS se namenjajo. Na ta način se dela ogromna škoda javnemu premoženju. ŠOS je namreč med leti 2005 in 2015 prejela že skoraj 150 milijonov evrov javnih sredstev, nad katerimi nimamo nikakršnega javnega in hudo pomanjkljiv notranji nadzor!

Gibanje prejetih javnih sredstev med leti 2005 in 2015 

6. Zakaj bi morali ŠOS in njene organizacijske oblike podvreči določilom Zakona o javnem naročanju?

ŠOS letno prejme okoli 11 milijonov evrov javnih sredstev. Trenutno ŠOS ne upošteva določil Zakona o javnem naročanju (ZJN-3), ki bi omogočil zunanji nadzor nad porabo teh sredstev. To je sporno tako z vidika racionalne rabe teh sredstev kot z vidika odgovornosti vodilnih študentskih funkcionarjev. Najbolje to ilustrira velika nepremičninska afera “Študentski kampus”.

Nepremičnino, kjer sedaj stoji Študentski kampus, je ŠOU v Ljubljani kupila od bivšega študentskega funkcionarja Benjamina Leskovca in jo pri tem preplačala za 3,5-krat (Študentski poskus nepremičninske špekulacije?, Večer, 7. 3. 2016). Hkrati je bilo že ob nakupu jasno, da bo čez nepremičnine tekla železniška proga, vendar je ŠOU navkljub temu v obnovo objektov investirala več milijonov evrov. Direktor ŠOU je tudi javno priznal, da je osrednji namen projekta “nekaj zaslužiti” s predvideno odškodnino (posnetek z izjavo). Po trenutni ureditvi lahko odgovorne preganja zgolj ŠOU v Ljubljani sama, ne pa tudi državno tožilstvo, čeprav gre za javna sredstva.

Določila Zakona o javnem naročanju (ZJN) ne bodo v ničemer omejila avtonomije študentskih organizacij. Določila zakona ne bodo posegala v odločanje o razpolaganju z javnimi sredstvi. Bodo pa študentski funkcionarji ex-post podvrženi nadzoru nad namenskostjo porabe javnega dela sredstev, ki jim jih odmerja Zakon za uravnoteženje javnih financ (ZUJF). Gre namreč za javna sredstva, nad katerimi se mora vršiti tudi ustrezen zunanji nadzor sodne veje oblasti. Zavezanost določbam ZJN bo preprečila zlorabo avtonomije za sumljive posle študentskih funkcionarjev, v katerih so zasebnim nepremičninskim posrednikom nepremičnine preplačevali za nekajkratnik osnovnega zneska (MMC RTV, 2. 10. 2015, Pod Črto, 13. 2. 2015).

7. Kako bi predlagane spremembe zamejile koruptivne prakse pri poslovanju ŠOS in njenih organizacijskih oblik?

Zaradi zagotavljanja večje transparentnosti poslovanja ŠOS in njenih OO, predlagane spremembe in dopolnitve zakona predvidevajo tudi smiselno uporabo določb Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, ki se nanašajo na protikorupcijsko klavzulo, omejitve poslovanja in nasprotja interesov. Gre za določbe, ki urejajo naslednja vprašanja:

  • ničnosti pogodb, katerih sklenitev je posledica koruptivnih dejanj;
  • prepovedi poslovanja s sedanjimi in bivšimi funkcionarji in družbami, v katerih so ti udeleženi kot poslovodje, zakoniti zastopniki ali so z več kot 5 % udeleženi pri ustanoviteljskih pravicah, upravljanju ali kapitalu;
  • prepoved poslovanja z družinskimi člani funkcionarjev;
  • dolžnost izogibanja nasprotjem interesov in zlorabe funkcije za uresničevanje zasebnih interesov;
  • pristojnosti Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK) v zvezi z izvajanjem teh določb.

Danes smo v študentskem organiziranju priča številnim koruptivnim praksam, za katere obstaja utemeljen sum nenamenske rabe sredstev ter kupovanja politične podpore. Ena izmed takšnih praks je naročanje fiktivnih študij, ki jih za predsedstva študentskih orhganizacij (izvršni organ) izvajajo fizične osebe, ki zasedajo mesta v študentskem zboru (predstavniški organ). Na ta način si študentski funkcionarji dobesedno kupijejo podporo študentskih poslancev, raziskave pa so izvedene mimo kakršnihkoli določil javnega razpisa (ŠOU v Ljubljani: 85.000 evrov za študije o stališčih študentov in varuhu njihovih pravic, preiskovalni portal Pod črto, 12. 5. 2016). Zato je nujno uvesti rešitve iz obstoječe protikorupcijske zakonodaje.

8. Ali bo delovanje lokalnih študentskih klubov okrnjeno?

Ne. Študentski klubi pravno delujejo kot društva, kar je neustrezna in v pravnem redu RS tudi protizakonita ureditev. Zasebnopravni subjekti (kamor sodijo društva) namreč lahko prejemajo sredstva s strani javnopravnih oseb zgolj preko nekaterih mehanizmov (glavni je mehanizem javnih razpisov). V preteklosti je zaradi zasebne narave poslovanja društev že prišlo do številnih nepravilnosti; omenimo zgolj primera Kluba Celjskih študentov (Celjski goljuf Alek Gradišnik v ameriškem zaporu, kmalu spet pred sodnika Planet Siol, 14.10.2014), kjer so tamkajšnji študentski funkcionarji tudi s pomočjo javnih sredstev študentskega kluba zagnali mednarodno kriminalno zvezo in Klub Mariborskih študentov, ki je z nekdanjimi vodilnimi funkcionarji sklepal fiktivne nepremičninske pogodbe (Sumljivi posli Kluba mariborskih študentov z nepremičnino na Poštni ulici 6 Pod črto, 13.2.2015). Študentske organizacije lokalnih skupnosti (ŠOLS-i) ravno zaradi tovrstnih nepravilnosti v okviru dosedanje zakonodaje niso bile zamišljene kot zasebnopravni subjekti, pač pa javnopravni subjekti, ki imajo enake pravice, a tudi pristojnosti kot študentske organizacije. ŠOLS-i bodo po uzakonitvi zavezani enakim pravilom, kot študentske organizacije (veljavnost zakona o javnem naročanju, zakona o računovodstvu, zavezanost k poročanju o porabi sredstev itn.). Novela ZSkuS seveda v duhu samoupravljanja omogoča, da ŠOLS-i ohranijo organizacijsko strukturo društva – kar pa nikakor ne pomeni, da tudi bodo formalno pravno lahko opredeljeni kot društva. S tem zakon v ničemer ne krni njihovega delovanja. Podrobneje vidike ŠOLS-ov obravnavamo v odgovorih na vprašanja ŠOS – vprašanje številka 5.

9. Ali bodo morali zavodi, ki so jih ustanovile organizacijske oblike ŠOS, spremeniti svoje poslovanje?

Novela ZSkuS predvideva, da ŠOS in OO ŠOS lahko za izvajanje svojih nalog ustanovijo javne zavode ali sklade. Obstoječi zasebni zavodi znotraj študentskega organiziranja namreč pridobivajo sredstva preko neustreznih mehanizmov, njihova organizacijska struktura (zlasti vodenje računovodstva in zasebnopravna subjektiviteta) pa onemogoča pregled nad poslovanjem (Študentski kampus, mesto duhov Delo, 26. 10. 2016). Nekatere študentske organizacije to s pridom izkoriščajo za pretakanje javnih sredstev v zasebne žepe (Bivši študentski funkcionarji našli zaposlitev na študentskem kampusu ŠOU Pod Črto, 15. 4. 2016); ŠOU v Ljubljani zato nameni zgolj enemu zavodu kar 20 % svojega štiri milijonskega proračuna. Zasebni zavodi bodo lahko preoblikovani v javne zavode, vendar bodo pri tem morala biti upoštevana določila ostale področne zakonodaje, ki narekuje namenskost in transparentnost porabe sredstev. Zakon na tem področju zgolj ureja anomalijo študentskega organiziranja, ki bi jo ŠOS in njene OO morale odpraviti že pred leti ob opredelitvi pravne subjektivitete s strani sodne prakse. ŠOS bo še vedno lahko ustanavljala zasebne zavode, vendar bo morala njihovo financiranje urediti preko ustreznih javnih razpisov, kar je obstoječa praksa pri dodeljevanju javnih sredstev zasebnopravnim subjektom.

10. Kako bi bila po novem urejena volilna kampanja?

Predlagatelji sprememb smo kot referenco za ureditev volilne kampanje uporabili državno ureditev na tem področju. Da bi bila vsem študentom omogočena enakopravna možnost sodelovanja pri upravljanju s ŠOS oziroma njenimi OO, je potrebno zagotoviti svobodne, neposredne in tajne volitve, pred katerimi bodo imeli vsi kandidati enake možnosti za predstavitev svojih programov. Tako da bodo organizacija, financiranje in izvajanje volilne kampanje potekali transparentno, s čimer bi se preprečilo možne vplive različnih zasebnih ekonomskih interesov na delovanje ŠOS in njenih OO.

Predlagane spremembe in dopolnitve zakona predvidevajo:

  • redne volitve v študentska predstavniška telesa univerz in samostojnih visokošolskih zavodov na vsaki dve leti – volitve morajo biti svobodne, neposredne in tajne;
  • omejitev časa trajanja kampanje na 20 dni pred dnem glasovanja in določitev volilnega molka na dan glasovanja;
  • dolžnost visokošolskih zavodov, da študente nevtralno obveščajo o izvedbi volitev, za izvedbo volitev zagotovijo ustrezne prostore in tekom volilne kampanje vsem kandidatom omogočajo predstavitve svojih programov na način, ki ne ovira študijskega procesa;
  • dolžnost organizatorja, da jasno označi dogodke, ki so del volilne kampanje;
  • prepoved financiranja volilne kampanje s strani pravnih oseb;
  • prepoved financiranja volilne kampanje s strani političnih strank, državnih organov, organov lokalnih samoupravnih skupnosti, ŠOS in njenih OO ter organov visokošolskih zavodov (izjema je nevtralno obveščanje o načinu izvedbe volitev in obveznost omogočiti izvajanje kampanje v prostorih visokošolskih zavodov);
  • dolžnost organizatorja, da v dveh mesecih po volitvah Računskemu sodišču in študentski organizaciji posreduje poročilo o financiranju volilne kampanje.

Podrobnejše urejanje poteka volitev in volilne kampanje je prepuščeno študentskim predstavniškim telesom. Ta so dolžna v internih aktih organizacije med drugim določiti:

  • katere fizične in pravne osebe lahko nastopajo kot organizatorji volilne kampanje;
    postopek in način prijave volilne kampanje;
  • najvišjo dovoljeno vsoto skupnih stroškov organizatorja za izvedbo volilne kampanje;
  • najvišjo dovoljeno vsoto prispevkov ene fizične osebe za posamezno volilno kampanjo;
  • način zagotavljanja transparentnosti financiranja in vsebino poročila o financiranju volilne kampanje;
  • možnost povrnitve stroškov kampanje ter postopek uveljavljanja pravice do povrnitve stroškov;
  • druga vprašanja glede poteka volitev in volilne kampanje.

S tem bi zagotovili spoštovanje minimalnih standardov transparentnosti in demokratičnosti volitev, na katerih bi imeli vsi kandidati enake možnosti za predstavitev svojih programov, študentje pa možnost, da se seznanijo tako s programi kandidatov kot tudi z morebitnimi parcialnimi interesi, ki jih kandidati zastopajo ter se na podlagi tega samostojno, brez nedopustnih pritiskov na dan glasovanja odločijo, komu bodo namenili svoj glas.

ODGOVORI NA VPRAŠANJA, KI JIH JE TEKOM DOSEDANJEGA POSTOPKA ZSkuS NA RAZLIČNE DELEŽNIKE NASLOVILA ŠOS

1. Kakšna bo sploh de facto vloga študentskih organizacij (študentske organizacije univerze in Študentske organizacije lokalnih skupnosti) v sistemu študentskega organiziranja, v kolikor bo financiranje študentskih organizacij potekalo skladno z ZJF, kar pomeni z javnimi razpisi ali s soglasjem resornega ministrstva, ministrstva za finance in Vlade RS; torej kaj glede na izpostavljeno študentskim organizacijam sploh še ostane od avtonomije opredeljene v obstoječem 1. in 4. člen ZSkuS?

Iz vprašanja sicer ni jasno kakšne razpise ima Študentska organizacija Slovenije (v nadaljevanju ŠOS) v mislih. Študentske organizacije bodo namreč zaenkrat ostale financirane preko posrednih proračunskih sredstev – njihovo financiranje torej ne bo razpisne narave. Določila Zakona o javnem naročanju veljajo predvsem za poslovne odnose med zasebnopravnimi in javnopravnimi subjekti. Študentske organizacije imajo dva večja “sistemska poslovna modela”, ki vključujeta takšna razmerja; financiranje Študentskih klubov, ki so formalnopravno organizirana kot društva in financiranje zasebnih zavodov. Rešitev problematike Študentskih klubov je v preoblikovanju nazaj pod ustrezno javnopravno obliko Študentskih organizacij lokalnih skupnosti (več o tem v nadaljevanju), medtem ko bodo zavodi morali biti preoblikovani v javne zavode v skladu s postopki predvideni z Zakonom o zavodih ( v nadaljevanju ZZ). Seveda bo ŠOS morala pristojnim institucijam utemeljiti ustanavljanje javnih zavodov, ki prejemajo javna sredstva za zadovoljevanje javnih potreb ter skladno s tem preoblikovati obstoječe poslovodenje zavodov. ŠOS bo torej imela enako avtonomijo, kot jo imajo samoupravne narodne skupnosti in univerze (ki prav tako ne smejo z javnimi sredstvi financirati zasebnopravnih subjektov mimo določil ZJN-3). Avtonomije političnega odločanja ne gre enačiti s samovoljnim razpolaganjem z javnimi sredstvi, kot je večkrat poudaril tudi predstavnik rektorske konference na sejah delovne skupine.

2. Kako bo potekalo ustanavljanje morebitnih novih študentskih organizacij, v kolikor bodo le-te morale biti organizirane kot pravne osebe javnega prava?

Zakon trenutno ne predvideva posebnih postopkov ustanavljanja študentskih organizacij oz. za to predvideva podzakonski akt (statut ŠOS). Ureditev ni povezana s pravno subjektiviteto študentskih organizacij.

3. Ali bodo študentske organizacije za vsak izredni dogodek (kot je npr. ustanovitev zavoda za uresničevanje namena opredeljenega v 2. čl. ZSkuS – po sedanji ureditvi ZZ lahko javni zavod ustanovi le država z zakonom ali občina z odlokom) potrebovale dovoljenje oz. soglasje resornega ministrstva ali celo vlade RS oz. ga bo na predlog posamezne študentske organizacije ustanovil državni zbor?

Obstoječ ZZ jasno narekuje, kdo lahko in kdo ne sme ustanavljati javnih zavodov. Zakon predvideva, da javne zavode lahko ustanavljajo z zakonom pooblaščene osebe javnega prava. Predlog novele ZSkuS študentskim organizacijam daje možnost, da ustanovijo takšne zavode brez dodatnih dovoljenj oziroma soglasij države oz. državnih organov. Seveda pa bo vsak javni zavod moral upoštevati določila zakona o javnem naročanju, zakona o posredovanju informacij javnega značaja, plače zaposlenih bodo morale biti usklajene z določili zakona o uslužbencih v javnem sektorju, računovodstvo zavodov pa bo moralo upoštevati standarde dvojnega denarnega toka. Vse to bo znatno povečalo transparentnost poslovanja in namenskost rabe javnih sredstev. Novela ZSkuS bo s tem ukrepom tudi preprečila ustanavljanje in delovanje slamnatih zavodov, ki so namenjeni predvsem zaposlovanju bivših študentskih funkcionarjev ter nenamenski rabi javnih sredstev. Ustanovitev javnega zavoda bi namreč od ŠOS zahtevala ex-ante utemeljitev razlogov za obstoj javnega zavoda ob upoštevanju ZSkuS.

4. Ali bo premoženje študentskih organizacij (in tudi ŠOLS-ev) avtomatično postalo premoženje države?

Premoženje ŠOS je že premoženje države, saj je država ŠOS tudi ustanovila. To je tudi edina možna rešitev v primeru ukinitve ali samoukinitve ŠOS-a. V tem primeru premoženje študentskih organizacij ne more avtomatično postati zasebna lastnina, s katero opravljajo študentski funkcionarji. Takšna ureditev bi bila absurdna ter bi predstavljala tveganje za korupcijo in znatno oškodovanje javnih financ.

5. Kakšno vlogo bo po novem sploh imel ŠOS kot krovna organizacija vseh študentskih organizacij, glede na dejstvo, da bodo vse posamezne študentske organizacije (univerz in ŠOLS-ev) postale posredni proračunski uporabnik in bodo neposredno odgovarjale ministrstvu za finance in resornemu ministrstvu?

Ponovno gre za vprašanje, na katerega mora odgovore iskati ŠOS oz. pristojni študentski funkcionarji. ŠOS lahko tudi ob doslednejšem izvajanju javnopravne subjektivitete ohrani dosedanjo vlogo krovne študentske organizacije, kot to že sedaj predvideva ZSkuS.

6. Kako bodo glede na zahteve iz ZJF (profesionalno zaposleni: predstojnik, ki odgovarja za poslovanje, notranji revizorji, odredbodajalci in pooblaščeni računovodje) potekalo poslovanje ŠOLS-ev, glede na dejstvo, da so doslej te študentske organizacije praviloma bile organizirane na način, da niso imele profesionaliziranih funkcij?

ŠOLS-i (javnosti poznane kot študentski klubi) trenutno pravno delujejo kot društva, kar je neustrezna in v pravnem redu RS tudi protizakonita ureditev. Zasebnopravni subjekti (kamor sodijo društva) namreč lahko prejemajo sredstva oseb javnega prava zgolj preko omejenega nabora mehanizmov (npr. javnih razpisov). V praksi so zato društva enako velik problem kot študentske organizacije (letno namreč prejmejo skupno okoli tri milijone evrov), vendar zaradi organizacijske razdrobljenosti, z razliko od študentskih organizacij, nikoli niso bila podvržena natančnejšemu preiskovanju zainteresirane javnosti. To seveda ne pomeni, da v preteklosti pri društvih ni prihajalo do večjih nepravilnosti; omenimo zgolj primera Kluba Celjskih študentov, kjer so tamkajšnji študentski funkcionarji tudi s pomočjo javnih sredstev študentskega kluba zagnali mednarodno kriminalno zvezo in Klub Mariborskih študentov, ki je z nekdanjimi vodilnimi funkcionarji sklepal fiktivne nepremičninske pogodbe.

ŠOLS-i ravno zaradi tovrstnih nepravilnosti v okviru dosedanje zakonodaje niso bile zamišljene kot zasebnopravni subjekti, pač pa javnopravni subjekti, ki imajo enake pravice, a tudi pristojnosti kot študentske organizacije. V duhu samoupravljanja ŠOLS-i lahko ohranijo organizacijsko strukturo društva – kar pa nikakor ne pomeni, da tudi bodo formalno pravno lahko opredeljeni kot društva. S tem zakon v ničemer ne krni njihovega trenutnega delovanja.

ŠOLS-i bodo po uzakonitvi zavezani enakim pravilom, kot študentske organizacije (veljavnost zakona o javnem naročanju, zakona o računovodstvu, zavezanost k poročanju o porabi sredstev itn.). ŠOLS-i bi morali upoštevati določila Zakona o računovodstvu (ZR), Zakona o javnem naročanju (ZJN-3), Zakona o računskem sodišču (ZRacS-1), Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDJIZ) ter Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK), ki narekuje namenskost in transparentnost porabe sredstev. Za razliko od študentskih organizacij ŠOLS-i nimajo redno zaposlenih kadrov, zato nanje ne bodo vplivala določila Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS).

V praksi ima vprašanje urejanja položaja ŠOLS-ov tri možne rešitve. Vse so stvar notranjega študentskega samoupravnega organiziranja in ne zakonske materije. Namen opisa različnih scenarijev je namenjen zgolj temu, da pokažemo možne alternative obstoječemu, sistemsko neustrezno urejenemu, stanju:

  • Centralizacija birokracije in ohranitev obstoječih decentraliziranih lokalnih enot: nova birokratska bremena (pripravo javnih razpisov v vrednosti nad 20 tisoč evri, vodenje računovodstva dvojnega denarnega toka, sprejme katalog posredovanja informacij javnega značaja, na zahtevo Računskega sodišča predaja podatke za revizijo itn.) prevzame centralizirana entiteta ŠOLS. Za to vlogo je najprimernejša trenutna Zveza ŠKIS, ki že deluje v okviru ŠOS kot zveza vseh ŠOLS-ov. Lokalne enote ŠOLS-ov bi svoje delovanje nadaljevale v okviru preoblikovane zveze kot območne enote, ki bi bile pristojne za izvajanje celoletnega programa krovne skupne ŠOLS. Ta celoletni program bi sestavljali vsebinsko utemeljeni finančni načrti vsake območne enote posebej. V okviru študentskega organiziranja zagovarjamo to rešitev, ki povečuje preglednost in hkrati v ničemer ne posega v obstoječe samoupravljanje lokalnih ŠOLS-ov;
  • Decentralizacija birokracije na lokalne enote: breme zakonskih določil za javnopravne subjekte lahko prenesemo tudi na vsako posamezno študentsko organizacijo lokalnih skupnosti. Tako bi vsaka organizacija morala uvesti spremenjen sistem beleženja računovodskih izdatkov, ob večjih enkratnih nakupih blaga, storitev ter nepremičnin upoštevati določila zakona o javnem naročanju, sprejeti katalog posredovanja informacij javnega značaja itn. Takšna rešitev bi nedvomno precej obremenila lokalne enote z dodatno birokratizacijo, ki bi bila v določenih primerih povsem nesorazmerna s številom prejetih sredstev. Zato bi študentskim funkcionarjem odsvetovali tovrstno rešitev;
  • Ohranitev zasebnopravnega statusa in sprememba financiranja: ŠOLS-e lahko v okviru večinsko sprejete (samoupravne) odločitve ohranijo tudi kot zasebna društva. Vendar takšna ureditev prinaša tudi posledice; financiranje takšnih društev ne more potekati preko obstoječih mehanizmov (zaradi določil ZJN-3), pač pa lahko poteka zgolj preko javnih razpisov, na katere se lahko prijavljajo vsa društva v RS s programi, ki ustrezajo razpisnim določilom. Ta scenarij sicer onemogoča nenamensko in netransparentno rabo javnih sredstev, vendar istočasno de facto ukinja smisel trenutnih ŠOLS-ov.
7. Ali bo država v primeru ugotovitve nepravilnosti (ali/in če nepravilnosti ne bodo odpravljene) po ZJF lahko tudi zaustavila financiranje študentskih organizacij?

Ne. Lahko bo sprožen ustrezen sodni postopek zoper kršitev posameznih zakonskih določil. V primeru sistematičnega ponavljanja nepravilnosti ali nenamenske rabe sredstev, pa je seveda možno kadarkoli predlagati spremembo obstoječe ureditve in sredstva nameniti za druge dejavnosti oz. transferje študentom (npr. štipendije, bivanje itn.).

8. Kako bo potekala transformacija ŠOLS-ev v pravne osebe javnega prava glede na dejstvo, da so te študentske organizacije zaenkrat organizirane v pravno organizacijski obliki društva?

To je vprašanje za ŠOS in posamezne ŠOLS-e (glej zgornji odgovor) in ne zakonodajalca.

9. Ali bo država zagotovila dodatna sredstva za to, da bodo lahko ŠOLS-i profesionalizirali funkcije, kot je to pogoj po ZJF in ZJU?

ŠOS ima trenutno 12 milijonov evrov, ki jih država namenja preko posrednih in neposrednih mehanizmov financiranja študentskega organiziranja. Glede na trenutno prakso delovanja in financiranja nekaterih največjih študentskih zavodov, višini plač redno zaposlenih direktorjev (ki se bodo po uvedbi določil ZPJS precej zmanjšale) ter trendov sistematične nenamenske rabe sredstev, sklepamo, da je rezerv za kritje morebitnih stroškov dodatnega zaposlovanja znotraj študentskega organiziranja več kot zadosti.